5月22日上午，國務院總理李克強作政府工作報告時表示，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。上述2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、?；久裆?、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

早在3月27日，中共中央政治局召開會議就曾提出，宏觀政策力度要加大，要推出一攬子宏觀政策措施。在財政擴張上，主要做了三點部署：增加地方政府專項債規模、適當提高財政赤字率以及發行特別國債。

特別國債被業內視為“特殊時期的特殊手段”，我國歷史上此前僅發行過兩次：1998年8月，財政部宣布發行期限為30年的2700億元特別國債。2007年，共發行8期、規模1.55萬億元特別國債。

什么是特別國債？

華泰固收張繼強團隊介紹稱，不同于一般國債，特別國債是服務于特定政策、支持特定項目需要而發行的國債。特別國債納入中央財政國債余額管理，在發行時調整國債余額，但其納入中央政府性基金預算，不列入財政赤字。發行流程方面，特別國債首先需要國務院提請人大常委會審議增發特別國債，調整年末國債余額限額，然后財政部根據議案決定發行特別國債，并按特定投向使用。

特別國債具有諸多優勢。該團隊稱，包括針對特定用途而發行，更加契合當前應對疫情沖擊的政策目標；為中央政府加杠桿的直接手段，可避免地方政府債務過快上升；用途更加靈活等。

日本、韓國、智利、阿根廷等國家都有特別國債發行的案例，主要用于應對地震等自然災害的災后恢復、金融危機或主權信用危機的對沖等。

我國歷史上此前僅發行過兩次

我國歷史上發行過兩次特別國債，分別在1998年和2007年，其中2007年發行的部分特別國債在到期后進行了定向續作。

具體來看，1998年8月，財政部宣布發行期限為30年的2700億元特別國債，向工、農、中、建四大國有銀行定向發行，用于補充四大行資本金，化解不良資產，提高資本充足率。據公開資料，1998年時，國有四大行不良資產比例達20%，為處置不良資產，財政部還設立了四大資產管理公司分別對接四家銀行。

新京報記者翻閱四大行財報，還能找到有關特別國債的記錄。例如工行2008年財報和農行2010年財報中，都將特別國債列在資產項目的“重組類債券”中。中金固收團隊稱，1998年特別國債的發行，對防范系統性金融風險，促進中國銀行業改革，提升中國金融業的國際認可度發揮了重要的作用。

第二次特別國債發行是在2007年，當時的背景是我國因持續增加的外貿創匯而導致的基礎貨幣增加，同時對外匯儲備管理進行改革。該次共發行8期、規模1.55萬億元特別國債，期限分10年、15年期，其中0.2萬億元向社會公眾發行，用于向央行購買現匯及匯金公司股權，注資成立中投公司。

用“特別國債買外匯儲備”這一點，財政部原部長樓繼偉曾多次在公開演講中提到。就在2019年12月末的“地方債市場建設與發展研討會”上，樓繼偉還提到，政府債券流動性有所欠缺，而國債發行機制沒有利率扭曲，流動性更好?？煽紤]大規模發行特別國債，如發行特別國債購買當前一半的外匯儲備，大約可向市場釋放10萬億元國債，足夠流動性的國債可為央行提供貨幣政策操作工具。

除向社會公眾發行的0.2萬億元，還有1.35萬億元的特別國債，定向發行給當時還沒有上市的農行。因為根據《中華人民共和國中國人民銀行法》規定，央行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。

這筆1.35萬億的特別國債體現在央行資產負債表上。新京報記者從2007年央行貨幣當局資產負債表看到，當年央行“對中央政府債權”由1月末的約0.28萬億元，增長到年末的1.63萬億元。2017年，部分2007年到期的特別國債進行了定向續作，截至2020年2月，央行資產負債表中“對中央政府債權”余額為1.53萬億元。

中金固收團隊稱，2007年這次特別國債發行被認為有利于抑制經濟過熱與緩解央行流動性對沖壓力，具有與貨幣政策相協調、配合進行宏觀調控的職能。

此次發行可能更多用于促消費

當前，宏觀經濟遭遇新冠疫情強力沖擊，近期市場對特別國債的討論開始增多。北京大學光華管理學院院長劉俏認為，在當前疫情沖擊下，經濟增長存在較大不確定性。若經濟受損嚴重，則需要加大逆周期調節力度穩定經濟。為了應對政府收入下降支出大幅上升的財政缺口，特別國債低成本、長周期的特點是為財政收支缺口融資的較為理想的方式。

粵開證券首席經濟學家李奇霖表示，發行特別國債其作用可能更多是用于促進消費，以擴大消費的方式來對沖外需對經濟的拖累。用于促消費，不僅能將支出的選擇權交由居民部門和市場，更好發揮市場配置資源的效率，還可以有效切斷“海外經濟體正常企業生產與居民消費受影響—外需大幅減弱—居民收入下降—國內消費支出大幅下降—面向內需的企業收入下滑—企業裁員求生—失業增多—國內消費進一步減弱”的惡性循環，充分發揮消費的杠桿效應，帶動上下游產業的需求，更好地穩增長與保就業。

為何要發行特別國債？

中國人民大學金融與證券研究所副所長趙錫軍對新京報記者分析稱，發行特別國債是特殊時期的特殊手段。這次為應對疫情，政府支出巨大。一是對控制疫情的直接支出，比如建醫院、人員救治、測試和集中隔離等，都由政府埋單；二是疫情對經濟構成了一系列影響，政府采取減稅等措施，同時企業停工停產導致收入減少，進一步影響政府稅收；三是給予一部分居民和企業補貼，特別是有些居民疫情期間沒有收入帶來的失業救濟問題，都是政府支出。

“即使國內疫情結束，但國際可能還沒有結束，所以考慮到收支缺口的長期性。另外疫情期間曝出了公共服務方面的短板，國家提出要加大醫療衛生領域的建設、防護材料的生產儲備等，這也是一筆支出。這些額外支出的負擔和收入減少的缺口，需要有資金來彌補?！壁w錫軍稱。

北京大學光華管理學院院長劉俏和北京大學光華管理學院副教授顏色日前在一份報告中也稱，在當前疫情沖擊下，經濟增長存在較大不確定性。若經濟受損嚴重，則需要加大逆周期調節力度穩定經濟。為了應對政府收入下降支出大幅上升的財政缺口，特別國債其低成本、長周期的特點是為財政收支缺口融資的較為理想的方式。由于受多年來經濟快速發展需求升高與通貨膨脹的影響，必要情況下可考慮發行2萬億左右特別國債。